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关于《咸宁市古桂保护条例(草案)》的说明

来源:咸宁人大 时间:2021-08-06  

——2021年7月30日在咸宁市第五届人民代表大会

常务委员会第三十二次会议上

市人民政府副市长    吴  刚

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

受王远鹤市长委托,我代表市政府就《咸宁市古桂保护条例(草案)》(以下简称《条例草案》)的有关问题,作如下说明:

一、制定条例的必要性

咸宁有2000多年的植桂历史,咸宁人世世代代爱桂、种桂、食桂、赏桂、形成了咸宁特色的桂花文化,也给我们留下了珍贵的古桂资源。长期以来,历届市委、市人大、市政府高度重视包括古桂在内的古树名木保护工作,要求切实把古桂保护作为实施乡村振兴战略的重要内容,采取有效措施,切实推动综合保护,使古桂成为凝聚人心、记住乡愁、留住记忆和城市名片的重要载体。市委书记孟祥伟、市长王远鹤先后多次对古桂保护立法、建设中国桂花城作出指示和批示,要求将咸宁打造成中国桂花城、中部康养城。同时,随着我市经济社会发展水平不断提升,我市包括古桂在内的古树名木保护工作日趋复杂,古桂保护工作存在诸多问题和难题,如保护资金短缺,资源普查、认定建档、挂牌标识不系统不规范,管护救护不到位、信息化管理水平低,偷盗、损害、擅自移植等问题,造成我市古桂资源持续减少。此外,现有的古树名木相关的法律法规和政策文件已经不能满足古树名木保护工作发展的需要。我市2011年制定的《咸宁市古树名木保护管理办法》(政府令18号)已经失效,上位法《中华人民共和国森林法》《城市绿化条例》等相关规定部分条款没有细化,2010年湖北省人民政府发布的《湖北省古树名木保护管理办法》部分条款的时效性较为滞后,一定程度上不便于我市古桂保护的精细化管理。为此,为依法保护我市古桂资源,为古桂保护工作提供有力的法制保障,出台符合我市地方特色的古桂保护条例势在必行。

二、《条例(草案)》的起草过程

202123月,市五届人大常委会第29次会议审议通过了2021年立法计划,咸宁市古桂保护列入年度立法项目。市政府高度重视,确定由市林业局具体承担《条例(草案)》起草工作,成立了立法起草领导小组、起草工作专班,制定了时间表和路线图,明确了立法起草工作的具体任务和工作步骤。

起草领导小组和起草工作专班积极开展立法前期各项工作。一是吸收专业团队提升立法能力。市政府增加立法专项预算经费20万元,由市林业局委托海舟律师事务所具体负责《条例(草案)》起草、论证、修订等工作。二是扎实开展调研工作。今年3月份,争取市人大重视支持,市人大常委会副主任、古桂保护立法工作领导小组组长王槐生同志,带领市人大农村委、市林业局、驻队律师先后到我市通城县、赤壁市、崇阳县、通山县和咸安区考察调研古桂资源现状及保护情况。随后赴我省随州、荆门京山等地考察学习古银杏、对节白蜡等古树名木保护工作。三是深入开展起草工作。起草专班认真学习研究国家相关法律法规和政策文件,收集参考了16部省内外关于古树名木保护和特殊树种保护法规,起草了《条例(草案)》的初稿。

5月至6月,经征求省林业局和市直相关单位意见,市林业局党组集体研究,形成《条例(草案)》送审稿。市司法局通过《条例(草案)》挂网公开、召开座谈会、专家论证会等程序对条例进行了五次修改,形成《条例(草案)》审修稿。

71,市长王远鹤主持市政府第七次常务会议审议通过了《条例(草案)》审修稿,根据审议意见对《条例(草案)》审修稿进行了进一步修订,形成本次市人大常委会会议审议议案。

三、《条例(草案)》的主要内容

《条例(草案)》经审查修改后共二十九条。主要从七个方面对古桂保护作出规定。一是明确了保护对象和范围。对古桂的基本概念和保护范围作出了明确的定义。二是明确了政府和部门的职责。对城市园林绿化部门、林业部门、其他行政部门及乡(镇)人民政府、街道办事处的职责作了明确规定。三是实行古桂养护责任制。对古桂养护责任单位或责任人作出了明确规定。四是规定了古桂保护的措施和方式。古桂的保护措施和方式主要包括资源普查、制定专项规划、公布保护名录、古桂抢救和复壮、提级保护、挂牌保护、巡查巡护和原地保护等内容。五是强化经费保障。设立古桂保护专项经费,用于古桂的抢救、复壮及养护补助等。六是加强宣传和利用。对宣传教育古桂保护、桂花文化,开发古桂旅游景区景点,打造桂花品牌和产业链等内容作出规定。七是明确罚责。明确了禁止损害古桂的各种行为和法律责任。

四、需要重点说明的问题

(一)关于《条例(草案)》的首创性

全国很多省市相继制定了适合各地实际情况的古树保护或单一树种保护的地方立法。省内有《湖北省古树名木保护管理办法》《武汉市古树名木和古树后续资源保护条例》;省外有《四川省古树名木保护条例》《内蒙古自治区额济纳胡杨林保护条例》《本溪市枫树保护条例》《普洱市古茶树资源保护条例》等。《条例(草案)》将是全国第一个以保护桂花古树为目的的保护条例。为此,《条例(草案)》的起草既要借鉴各地地方立法成功经验,也要考虑我市古桂保护工作的实际情况,科学制定《条例(草案)》,使《条例(草案)》具备前瞻性和可操作性,能够解决古桂保护工作中的实际问题和难点,有效保护我市古桂资源。

(二)关于《条例(草案)》的创新性

针对上位法《中华人民共和国森林法》《城市绿化条例》以及《湖北省古树名木保护管理办法》等相关规定部分条款没有细化的问题,《条例(草案)》的创新思路主要遵循了以下几点:一是加强古桂后续资源的保护,树龄较大的古桂逐步自然衰老和死亡,除了树龄在100年以上的古桂和桂花名木外,将树龄在70年以上100年以下的桂花树作为古桂后续资源纳入保护范围,同时通过政府制定规划,明确70年以下的桂花树资源有关保护发展措施,确保我市古桂数量持续增长。二是划清古桂保护的责任主体,不仅明确了县、市、区政府和部门的职责,同时进一步突出乡镇政府、街道办事处以及村(居)民委员会在古桂保护工作中的重要作用。三是对古桂进行提级保护,我市现在古桂树龄500年以上的一级古桂树仅有5棵,而树龄100年以上至500年的二、三级古桂树达1900多棵,《条例(草案)》规定将三级古树资源实行二级保护,二级古桂实行一级保护,后续资源即70年至100年的桂花树实行三级保护。提级保护制度是对古桂资源合理划分保护程度的一种机制,在传统保护基础上,创新管理体制,明确和落实主体责任,实现效率和公平相统一,有利于我市古桂的保护与管理。

(三)关于《条例(草案)》的重要核心

咸宁市古桂保护的立法目的就是为了加强本市古桂保护,弘扬桂花文化,促进生态文明建设和经济社会协调发展,以建设中国桂花城为契机,为古桂保护提供有力的法制保障。如何保护古桂是《条例(草案)》的重要核心,《条例(草案)》从如下几个方面作出了详细规定。

一是在第八条中明确提出由市、县(市、区)人民政府每五年组织对古桂资源进行普查,此条款的主要目的是为了全面掌握其品种、数量、分布、生存环境、保护现状和管护中存在的问题等情况,为古桂保护工作打好基础,为制订古桂保护措施提供科学依据。

二是在第九条中明确提出编制古桂保护专项规划,并对规划的内容作出规定。《条例(草案)》坚持以规划先行为基本原则,明确了古桂保护的规划要求,规划编制部门与批准实施,建立健全生态资源保护长效机制的范畴,确保咸宁市古桂保护与咸宁市的整体规划相一致。

三是在第十条和第十四条中明确提出古桂保护实行名录管理和挂牌保护。公布古桂保护名录和设立保护标志、标牌,有利于古桂保护行政主管部门、养护责任人和社会公众一起参与到古桂保护的工作中。

四是在第十二条中提出制定古桂养护技术规范和古桂养护责任人应当行使的义务。古桂的养护标准的制订、桂花修剪、采摘要求、抢救复壮等措施是古桂保护工作中的核心之一,养护责任人应当及时报告,古桂行政主管部门根据技术规范,对发现濒危的古桂,及时组织专业技术力量进行抢救;对长势衰弱的古桂,通过地上环境综合治理、地下土壤改良、有害生物防治、树洞防腐修补、树体支撑加固等措施开展复壮工作。

五是在第十六条中提出开展古桂保护巡查巡护。根据不同保护级别的古桂,要求乡镇人民政府、街道办事处定期组织巡查巡护,有关情况要向古桂行政主管部门报告。

六是在第十八条中明确规定古桂实施原地保护,项目工程对古桂造成影响的,要制定保护方案,必须进行异地移植的,要经过各级古桂行政主管部门审批。

(四)关于法律责任

根据我市古桂保护管理工作实际,合理确定法律责任,不仅要确保处罚具有可操作性,也要提升震慑效果。在对现行法律规定进行梳理、归集的基础上,《条例(草案)》对古桂保护管理工作中的重点、难点管理事项,作出重申规定,如第二十二条详细罗列了各种禁止损害古桂的行为;第二十四条至第二十七条确定了处罚标准,对损害古桂的各种行为从重处罚,特别是擅自砍伐、非法移植买卖等造成古桂死亡的,每株最高处罚200万元。

以上说明,连同《条例(草案)》一并提交,请予审议。