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关于《咸宁市城市综合管理 条例(草案)》的说明

来源:咸宁人大 时间:2021-04-27  

——2021421日在咸宁市第五届人民代表大会

常务委员会第三十一次会议上

市人民政府副市长    吴  刚

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

受王远鹤市长委托,我代表市政府就《咸宁市城市综合管理条例(草案)》(以下简称《条例草案》)的有关问题,作如下说明:

一、制定条例的必要性

随着城镇化进程不断加快,城市的综合竞争力显得日趋重要,城市环境是否整洁优美,交通是否便捷,基础设施是否完备,社会生活是否有序,是否具有安全感和亲和力等,都直接影响着一个城市的外在形象和吸引力,决定着它的发展前景。城市管理不仅关系到城市功能的正常运行,体现城市的文明程度,更关系到居民的生活质量以及社会的和谐稳定。群众对美好生活的向往,对我们的城市管理工作也提出了许多更新、更高的要求,但由于城市管理一直以来没有一部综合性的上位法,一直是借法执法,在执法过程中遇到诸多矛盾和问题,如执法主体地位不明、运行机制不畅、执法依据不够、执法手段有限、部门职责界定不清等。同时,城市管理过程中出现的一些新现象、新情况,原有的管理手段已不能适应实际工作的需要。如何将城市管理融于城市服务、推进城市管理定位的科学化;如何加快严格管理与文明执法的有机融合、推进城市管理执法的标准化;如何实现社会力量与城管队伍齐抓共管、推进城市管理事务的社会化,都亟需对城市管理做出立法安排。此外,中央、省、市分别印发了深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见、实施意见和实施方案,要求推进城管执法体制改革,建立科学高效的城市管理体制。因此,制定一部全面的城市管理综合性法规是十分必要和可行的。

二、《条例(草案)》的起草过程

2020年,市人大常委会将《条例(草案)》列为2020年立法计划。市政府高度重视,召开专题推进会,确定由市城管执法委负责《条例(草案)》起草工作,成立了《条例》起草领导小组、起草工作专班,制定了时间表和路线图,明确了立法起草工作的具体任务和操作步骤。

市城管执法委积极开展立法前期各项工作,一是精心组织省内外学习考察。201812月市城管执法委启动了《条例(草案)》起草前期准备工作,先后多次邀请市人大常委会相关领导、市司法局、驻队律师赴孝感、东莞、株洲、武汉等地考察学习城市综合管理立法工作。二是扎实开展调研工作。《条例》起草工作专班对我市城市综合管理现状进行了全面细致的调研,初步理清了城市综合管理中存在的问题及主要矛盾。三是广泛征求各方意见。市城管执法委通过致函、网上公开、召开征求意见会等形式,多方征求各部门、群众意见。四是吸收专业团队提升立法能力。市城管执法委通过政府采购方式确定了湖北赢平惟合律师事务所为《条例(草案)》起草服务中标商,由其负责《条例(草案)》起草、论证、修订等工作。同时,聘请武汉市城市管理的专家,对《条例(草案)》进行审核把关。

202012月,经社会各界人士听证和市城管执法委党组集体研究,形成《条例(草案送审稿)》,并公开征求社会公众意见后,市司法局组织相关部门和专家对《条例(草案送审稿)》进行研讨论证。市城管执法委根据各方意见对《条例(草案征求意见稿)》作了进一步修订。

20212月,《条例(草案)》提请市政府常务会审议,会上提出制定出台《条例(草案)》,对于推进依法行政,建设法治咸宁,提升城市管理服务水平具有十分重要的意义,要广泛听取各方意见,对条例进行修改完善。市城管执法委按照上述要求再次征求社会各界意见,作了部分修改,形成本次市人大常委会审议议案。

三、《条例(草案)》主要内容

《条例(草案)》经审查修改后共五章六十五条。其中,第一章为总则,明确了城市综合管理适用范围、实施范围、管理体系等内容。第二章为城市综合管理标准及规范,明确了市容和环境卫生、市政公用设施、园林绿化以及与城市综合管理密切相关的管理标准及规范。第三章为城市综合管理运行及考核,明确了城市综合管理考核监督、综合执法范围和执法协作等运行机制。第四章为法律责任,对城市管理中的各种违法行为的法律责任作出规定。第五章为附则。

四、需要重点说明的问题

(一)关于《条例(草案)》起草思路

目前涉及城市综合管理的法律、法规非常之多,因此,《条例(草案)》起草过程中遇到的最大问题、难点就是如何妥善处理好《条例(草案)》与现行城市管理领域法律、法规之间的关系。因为城市综合管理不仅涉及到多个部门,而且这些部门都有各自行业管理的法律、法规,如果将这些行业的法律、法规简单重复或汇总表述,那么篇幅可能会相当冗长,这样在立法技术上也不可行。按照市人大相关领导多次在专题会议上提出的完善体制机制、细化规范标准、界定部门职责的指示精神,《条例(草案)》的起草遵循了以下指导思想:一是创新体制,将城市管理中好的经验与做法以立法的形式固定下来,进一步完善“大城管”工作格局,实行市人民政府统一领导,市区分级负责,街道、社区为基础,部门联动的管理体制;二是划清部门管理界限,进一步厘清各级政府及部门责任,填补空白,弥补缝隙,解决“谁来管”的问题,减少部门之间的推诿扯皮,要求部门主动作为,齐抓共管,形成城市管理合力,构建城市管理长效机制;三是明确城市管理范围、细化城市管理标准,实现城市管理在时间和空间上的全覆盖,为城市管理者提供法律依据和保障,重点解决“怎么管”和“管到什么程度”的问题;四是解决突出问题,不简单照抄照搬上位法,而是根据咸宁的具体实际,按照“人民有所需,立法有所应”的思想,有针对性地作出若干规定,使城市生活中的自然人、法人、社会组织、执法者等城市管理参与者知道“什么该做”、“什么不该做”以及违反规定的法律后果。

同时,根据市政府常务会议明确提出《条例(草案)》把握宏观性、特色性,后续出台实施配套细则的要求,借鉴国家民事立法经验,采取先总后分的方式,形成以《条例(草案)》为统领,后续制定相关配套单行法规、政府规章、规范性文件为支撑的城市综合管理制度体系。

(二)关于城市综合管理体制和机制

鉴于城市综合管理涉及面广、情况复杂,必须建立权责明确、行为规范、运转协调、监督有力的管理体制。因此,《条例(草案)》从以下几个方面作了创新性的规定:

一是在《条例(草案)》第一章总则中第六条明确提出城市综合管理实行“市人民政府统一领导,市区分级负责,街道、社区为基础,部门联动”的城市综合管理体制,力图使相关部门在各尽其责的基础上,齐抓共管,形成合力,形成“纵向到底、横向到边,管理无缝隙、责任全覆盖”的“大城管”格局。同时在《条例(草案)》中体现分级管理的原则,明确了市、区、街(乡镇)、居(村)民委员会的具体职责。

二是在《条例(草案)》第一章总则中第七条明确提出市人民政府要建立由主要负责人牵头的城市综合管理协调机构,研究解决城市综合管理中的重大问题,监督管理全市城市综合管理工作,调度、协调各相关部门在各自范围内履行城市综合管理职责,做好城市综合管理具体工作。

三是在《条例(草案)》第一章总则中第八条明确提出城市管理(执法)部门为城市综合管理主管部门,赋予其统筹、组织、协调、指挥、监督城市综合管理工作的职能,根据本条例授权依法履行城市管理相对集中处罚权。

由于我市城市管理体制仍在改革中,市本级、咸安区、高新区、街道办事处均有城管执法队伍。按照市政府主要领导在城市管理体制改革会议上,提出市区两级城管执法体制改革不作大调整,内部可作小调整的工作要求,在《条例(草案)》中第四十七条明确规定了各级城市综合管理主管部门按照省人民政府决定依法行使城市管理相对集中执法权和实施相应的行政措施,而各级城管执法队伍的管辖范围由市人民政府决定。

四是在《条例(草案)》第一章总则中第九条明确提出自然资源和规划、住建、生态环境、公安、市场监管、交通运输、文化和旅游、农业农村、应急管理、商务、教育、水利和湖泊、民政、民政宗教等城市综合管理相关部门和供水、供电、供气、供热、邮政、通讯、公共交通、物业服务等社会服务单位在城市综合管理中的职责,对城市综合管理事项日常管理和综合执法做了区分,对城市综合执法中涉及多部门的执法边界进行了界定,充分体现分级负责、权责明确、部门联动。

五是增强执法协作,实现信息共享。《条例(草案)》在第三章四十九条提出城市综合管理相关部门之间加强信息沟通和共享,互相通报相关行政管理信息,同时建立健全执法协作和执法联动机制,在行政执法活动中需要其他相关部门协助的,相关部门应当予以协助。

六是加大监督考核力度。《条例(草案)》的第三章四十六条规定城市综合管理主管部门定期对相关部门和单位的城市管理工作进行考核并公布考核结果,依据考核的结果进行奖励和处罚。同时赋予城市综合管理主管部门一定的追责建议权,对城市综合管理相关部门不听从指挥调度、不履行或者不正确履行城市综合管理职责的,城市综合管理主管部门可以向监察机关提出责任追究建议。

(三)关于城市管理规范和标准

城市管理的精细化水平不高一直是制约我市城市综合管理工作发展的重要问题。因此,为了实现“城市基础设施完善、市容整洁、环境舒适、交通畅通、景观优美、秩序井然、空气清新”的城市面貌,《条例(草案)》针对此次立法的主要调整范围专设一章,分别就城市市容环境卫生、园林绿化、市政设施和城市综合管理密切相关等相关领域的管理事项制定明确的管理规范和标准,提出具体管理要求,解决职能部门和管理单位“管什么”、“管到什么程度”的问题。由于《条例(草案)》篇幅有限,其中列举的管理规范和标准不可能穷尽,因此在《条例(草案)》中规定的标准和范围外,国家、省和本市有其他要求的,一并适用。

同时,鉴于城市综合管理是规划、建设、运行全过程的管理,城市化进程的推进,要求加强城市的运行管理,并进一步实现城市规划、建设与运行的协同与互动。因此,要解决城市管理问题,必须从完善城市规划和加强城市建设投入等源头抓起,《条例(草案)》第十条明确规定城市综合管理主管部门应当根据城市综合管理的需要,会同自然资源和规划部门,编制完善城市市容环境卫生、园林绿化、市政公用设施等专项规划,从规划这个龙头上来规范和提升整个城市市容环境卫生管理水平。

(四)关于法律责任

由于对城市综合管理违法行为的处理,现行相关的法律、法规和规章均有较为全面、明确的规定,因此,《条例(草案)》对相关法律责任未作简单照抄照搬,而是根据我市城市综合管理工作实际作了以下几个方面有针对性的规定:

一是按照依法行政、权责一致的原则,对城市综合管理相关部门和单位及其工作人员违法行政,特别是不作为、乱作为的行为,分别作了行政问责、行政处分和刑事责任追究方面的具体规定。

二是在对现行法律规定进行梳理、归集的基础上,《条例(草案)》对城市综合管理中突出的重点、难点管理事项,作出重申规定,如占道经营、砍伐树木、市政公用设施移交、停车泊位施划、油烟污染、噪声污染等。对这些行为,明确了管理主体、管理依据及处理方式。对涉及多部门职责的管理事项,明确各个相关部门的管理职责和处理依据,避免在管理实践中部门之间相互推诿,同时也对市民投诉举报提供更加明确的指引。

三是结合城市综合管理实践中反映出的问题,对亟需规范的“立法空白”予以规范,对上位法未作规范或者虽有规范,但措施不足、力度不够的部分管理内容,在法规的立法权限范围内作出前瞻性和相关创设性规定。如第十八条对施工工地的管理、第三十四条对城区停车设施、第三十六条对共享出行工具、第四十一条对占用城市空地种菜、第五十二条对城市管理执法中不易保管的鲜活物品的处理、第五十七条对“僵尸车”等我市城市综合管理中存在的问题及处理方式进行了说明,体现了前瞻性和现实性兼顾的立法理念。

以上说明,连同《条例(草案)》(一审稿)一并提交,请予审议。