——2019年10月30日在咸宁市第五届人民代表大会
常务委员会第二十一次会议上
市人民政府副市长 肖天树
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受王远鹤市长委托，我代表市政府就《咸宁市陆水流域保护条例（草案）》（以下简称《条例草案》）的有关问题，作如下说明：
一、制定《条例》的必要性和迫切性
（一）推动生态文明建设，实现绿色发展的客观要求
习近平总书记指出，推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，“共抓大保护，不搞大开发”，以高质量发展实现高水平保护、以高水平保护促进高质量发展。陆水是长江的一级支流，是长江中上游重要的水源区、生态屏障区。制定《条例（草案）》是贯彻中央战略决策，加快绿色发展变革的具体行动，也是咸宁市生态文明建设的重要组成部分。
（二）回应群众诉求，满足人民美好生活的迫切需要
随着陆水流域经济社会的快速发展，保护与开发的矛盾越来越大，工业污水、生活垃圾和污水、农业面源污染等不断加剧，饮用水水源地水质呈恶化趋势，河流、湖泊生态功能退化严重，水生态安全、人民生命健康安全受到威胁。陆水流域的保护已成为全市人民广泛关注的焦点，流域人民群众保护陆水的诉求十分强烈。因此，制定《条例（草案）》是回应群众诉求，满足人民美好生活，确保人民群众生命健康安全的迫切需要。
（三）总结流域治理经验，巩固治理成果的根本之策
近年来，我市在陆水流域治理中取得了一定成效，市委、市政府先后制定了《陆水流域水污染防治办法》《陆水流域环境综合整治实施方案》《陆水河流域横向生态保护补偿协议》等规范性文件，建立健全了河湖库长制的沟通协调机制、督察督导机制、考核问责机制、公众参与、舆论引导等机制。为了巩固综合治理成效，有必要将改革创新的经验和成果通过立法的形式加以固化提升。同时，流域保护工作尚存在诸多挑战，目前的综合治理措施只能治标、难以治本，亟需制定地方性法规以理顺法律关系、明确法律职责、强化法律责任，破解目前流域保护工作所面临的制度障碍。
二、《条例（草案）》起草过程
2019年2月，市人大常委会将《条例（草案）》列为2019年立法计划。市政府高度重视，召开专题推进会，确定由市水利和湖泊局牵头负责《条例（草案）》起草工作，成立了《条例》起草领导小组、起草工作专班，制定了时间表和路线图，明确了立法起草工作的具体任务和操作步骤。
市水利和湖泊局积极开展立法前期各项工作，一是精心组织省内外学习考察。3月份和7月份，市水利和湖泊局先后两次邀请市人大常委会相关领导，专程赴贵州省遵义市、黔南布依族苗族自治州和湖北省襄阳市、丹江口市考察学习流域保护立法工作；二是扎实开展流域实地调研。2月份和7月份，市水利和湖泊局一方面联合市生态环境局联合下发通知要求通城、崇阳、赤壁、嘉鱼四地水利、环境部门共同对辖区陆水流域保护情况进行调研；另一方面安排立法起草课题组开展两次实地调研，考察走访了位于通城、崇阳、赤壁、嘉鱼的13个调研点；三是广泛征求各方意见。市水利和湖泊局分别在5月份、7月份、8月份先后三次召开立法研讨会，广泛征求意见；四是吸收专业团队提升立法能力。市水利和湖泊局通过政府采购方式确定了中南财经政法大学法学院为《条例（草案）》起草服务中标商，由其负责《条例（草案）》起草、论证、修订等工作。
2019年9月，经专家论证和市水利和湖泊局党组集体研究，形成《条例（草案送审稿）》，并在市政府网站、市司法局网站、市水利和湖泊局网站同步全文发布《条例（草案征求意见稿）》公开征求社会公众意见，组织部门研讨和专家论证。市司法局会同市水利和湖泊局根据各方意见对《条例（草案征求意见稿）》作了进一步修订。2019年10月，《条例（草案）》提请市政府常务会审议，会上提出处理好经济建设和环境保护之间的关系，要进一步明确各级政府权责关系、厘清权责边界，明晰监督管理体系；要广泛听取各方意见，对条例进行修改完善。市水利和湖泊局按照上述要求再次征求流域各县（市）政府意见和作了部分修改，形成本次市人大常委会审议议案。
三、立法的总体思路
一是坚持问题导向，注重解决陆水流域保护工作中的突出问题。《条例（草案）》既关注流域保护的共性问题，更针对陆水流域特殊水情作出特殊处理，如对水安全保障、水污染防治等重点矛盾和问题，提出了系统的解决措施；针对长江水利委员会和陆水水库工程管理单位的地位和作用，聚集不同利益主体的利益平衡，规定了更具有协同性的体制和机制。
二是凸显流域综合立法的特色，对标正在制订的长江保护法。流域保护与管理包括水污染、水资源开发利用、水的生态功能等多方面内容，《条例（草案）》以提高水安全保障能力、优化流域水资源配置格局、强化水资源统一高度、促进经济发展与资源环境承载能力相协调、推动流域经济结构调整和绿色发展转型为目标，对需要规范的问题尽量规定得明确具体，以增强地方立法的可执行性，力求综合性、全面性地为陆水流域保护提供法制支撑。
三是坚持适度创新，处理好流域保护实际与今后发展创新留有余地的关系。《条例（草案）》结合咸宁市的实际情况，在不与上位法相抵触的前提下，满足生态文明建设的某些创新性需求，对咸宁市治理陆水流域过程中的有益经验予以吸收，如生态保护补偿制度、环境公益诉讼制度。同时，《条例（草案）》对河（湖）长制、国土空间规划等上位法尚不明确的内容仅作原则性、基础性规定，为流域保护相关制度今后的发展留下空间，具体管理措施按照国家今后出台的相关规定执行。
四、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》共八章六十七条，以总则为指引，以政府监督管理为基础，以流域空间管控与规划为抓手，有机整合水污染防治、水资源开发与利用、水生态保护与修复，夯实法律责任，形成了一个有机整体，主要内容如下：
（一）明确了适用范围
陆水河是我市境内长江中游南岸的一条一级支流，也是湖北省注入长江的第四大支流，流域范围涉及通城县、崇阳县、赤壁市、嘉鱼县，全长192公里，流域面积3947平方公里。《条例（草案）》结合陆水流域自然地理、社会经济、环境保护实际情况，参考其它法规表述方式，规定本法的适用范围为“本市行政区域内陆水河自发源地通城县幕阜山北麓起至嘉鱼县陆溪镇洪庙汇入长江口的干支流汇水面积内的水域和陆域”。
（二）明确了流域保护的责任体系和工作机制
一是明确了政府主体责任。《条例（草案）》首先在总则对政府责任作出原则性规定，规定陆水流域保护由各级政府统一领导，纳入国民经济和社会发展规划，并落实财政保障；二是细化了主管部门职责。为避免权责不清，《条例（草案）》以列举加概括的方式，细化了水行政、生态环境等主管部门在流域保护工作中的具体职责；三是明确了村（居）委会应协助政府及主管部门做好辖区内的流域保护工作；四是设立系统性管理机制。鉴于流域保护执法的重要性，为避免多头执法、交叉执法，规定了河（湖）长制、协商会商、部门联动、联合执法等机制，有利于加强区域和部门协作，形成保护合力，切实提升保护实效。
（三）明确建立健全统一的国土空间规划制度
《条例（草案）》遵循“保护优先”的原则，适应并保障国家国土空间规划改革的需要，规定政府应当组织编制国土空间规划，流域的保护开发应严守生态保护红线，严格流域国土空间用途管制，落实国土空间开发保护要求。为了便于有效管理，从资源利用的角度，将水域划分为不同用途的水功能区，对各功能区内建设开发利用等作出了禁止性规定，为科学合理地开发利用和保护水资源提供了依据。
（四）健全水污染防治的系统措施
《条例（草案）》根据陆水流域保护的特点，将水污染防治作为规范重点，单独设章。一方面，贯彻上位法的精神与内容，遵循源头治理和系统治理的思维，对流域内主要污染源的工业污染、农业面源污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、生活污水与垃圾污染等问题进行了细化规定。另一方面，结合陆水流域实际情况进行针对性设计，如拟定氨氮、化学需氧量等流域重点水污染物总量削减和控制指标；严格规范畜禽规模养殖活动及废弃物处理；确保陆水入长江水质符合流域交界断面水质标准。
（五）加强对涉水资源开发的监督管理
合理开发和利用水资源是推进流域生态文明建设的重要内容。为了规范在陆水流域范围内的开发行为，实现对水资源进行合理利用的同时保护生态环境的目的，《条例（草案）》强调陆水流域实行用水总量控制以及取水许可制度，并根据流域规划和水中长期供求规划进行水量调度。此外，政府应当依法划定河湖管理范围和水利工程管理与保护范围，加强岸线保护，对旅游经营、采砂、工程建设等开发利用活动实行严格管理。
（六）强化生态保护与修复制度
为落实长江生态保护与修复要求，《条例（草案）》强化了水生态环境保护与修复的理念，着眼于“整体性、系统性、完整性”的视角，坚持“保护与修复相结合、自然恢复与人工修复相结合”。规定建立生态保护补偿机制、多元化生态修复和保护措施，对水土流失治理、生态隔离带的划定、河道整治保护、湿地生态保护、生物多样性保护等具体内容作出相应规定。
（七）严格法律责任
《条例（草案）》贯彻党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的部署，对流域监督管理部门及其工作人员的法律责任作出规定，且建立了行政处分与刑事责任的衔接机制。并将可能造成水污染、影响资源保护和利用的行为作为法律责任追究的重点，对擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒废物，擅自倾倒、堆放危险废物等违法行为，规定了严格的法律责任。
以上说明，连同《条例（草案）》（一审稿）一并提交，请予审议。
